【理论建设】“数助决策”：司法大数据助力社会治理能力现代化路径探索

大数据应用于社会治理的时代背景

进入21世纪以来，作为新兴技术之一的大数据在推动人类社会发展进程中发挥了重要作用。作为大数据概念及技术的起源地，美欧等大数据先驱国家和地区，经历了科学研究、软件开发、商业应用、数据开放、国家战略等多个发展阶段之后，在21世纪初就已尝试将大数据技术与社会治理紧密结合起来，实现了一定的成效。例如，麻省理工学院和哈佛大学2008年联合开展的“Billion Prices Project”，通过每日收集并更新遍布60个国家的1000余个在线零售商的价格信息，进行国际宏观经济的研究，为预测通货膨胀率、制定消费政策及货币政策等提供更加精准、及时的数据¹。联合国于2009年开展的Global Pulse就是关于大数据管理科学的一项创新举措，通过其在印度尼西亚（雅加达）、乌干达（坎帕拉）的数据科学创新中心及Pulse Labs网络为联合国和政府合作伙伴提供大数据分析解决方案，从而提高人们对大数据呈现的机会的认识²。近几年来，国外学术界和政府管理部门也发起了一项“大数据社会福祉”（Big Data for Social Good)运动，尝试将大数据技术与社会治理相结合，以数据驱动的方式应对现代社会中面临的一些复杂问题，增进社会福祉³。世界各国在州、省、市一级政府治理层面，例如华盛顿、伦敦、慕尼黑、纽约等做了不少探索，成功运用大数据为政府治理问题提供了支持；在学术研究层面，ACM、IEEE等国际学术联合体设立了专题会议讨论大数据与社会治理的结合；在社会层面，不少企业、高校、公益组织等开始积极探索大数据与社会治理融合的应用模式。世界银行这两年也开展了“大数据在行动：专注于治理”行动，由世界银行治理全球实践以及私营部门组织领导，利用大数据推进各国政府实施有效治理举措，影响政策设计并加深公民参与度⁴。

Billion Prices Project跟踪每日经济变化

2017年10月，党的十九大报告明确提出国家治理体系和能力现代化阶段性目标：提出第一阶段，从二〇二〇年到二〇三五年，国家治理体系和治理能力现代化基本实现；第二个阶段，从二〇三五年到本世界中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。同年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习中提出“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新。”⁵这些都为国家各个领域、机构开展利用大数据助力社会治理体系和能力现代化指明了方向。

人民法院对于司法大数据的应用探索

在人民法院开展新时代智慧法院建设过程中，最高人民法院周强院长多次强调要充分发挥司法大数据“晴雨表”“方向标”的作用属性。在2017年11月24日调研中国司法大数据研究院时，周强院长提出：“要充分运用司法大数据，加快推进审判体系和审判能力现代化，全面提升人民法院工作能力和水平；要构建科学的司法指数，深入分析司法数据与经济社会发展数据间的规律性联系，深刻揭示司法案件、司法活动与经济社会发展的内在关联，为党和政府决策提供科学参考。”⁶

最高人民法院于2018年11月对外发布的《公交车司乘冲突引发刑事案件分析大数据专题报告》显示：2016年以来，公交车司乘冲突引发的刑事案件数量有所上升，超半数案件有乘客攻击司机的行为，近六成案件因小事引发，近四成案件中出现人员伤亡。

据此，从2016年开始，最高人民法院依托中国司法大数据研究院开始司法大数据的深度研究应用工作，先后完成了电信网络诈骗案件、中小型股份制商业银行涉诉纠纷、信用卡诈骗案件、拐卖妇女儿童、国家工作人员职务犯罪等100余项专题报告。例如，电信网络诈骗案件分析数据，清晰地表明电信网络诈骗的特征，对网信机关、公安机关制定相应防范措施提供有益的决策支撑。近两年完成的“涉高空坠物刑事案件分析”“公交车司乘冲突引发刑事案件分析”等专题报告，直接推动了国家层面相关立法及司法解释、建议的出台。这些基于司法大数据的分析研究对提升国家社会治理能力现代化起到了积极的推动作用。

2019年11月，最高人民法院召开网络犯罪大数据报告及电信网络诈骗犯罪典型案例新闻发布会，发布《司法大数据专题报告：网络犯罪特点和趋势》，显示2016年至2018年，全国各级法院一审审结的网络犯罪案件共计4.8万余件，在全部刑事案件总量中的占比为1.54%，案件量和占比均呈逐年上升趋势。“数助决策”——科学的指数量化

2019年，最高人民法院遵循“用数据说话”基本原则，以服务法院内部管理现代化和社会治理现代化为主线，正式在全国开始“数助决策”试点工作。“数助决策”的工作基础是人民法院大数据管理和服务平台数据。自2016年建成投入使用以来，在最高人民法院党组的坚强领导以及全国各级法院的大力支持下，人民法院大数据管理和服务平台目前已成为全球最大的司法资源信息库。这个平台已经实现了对全国3500多家法院案件数和文书数的实时汇聚。“数助决策”的工作思路就是依托司法大数据平台所支撑的司法数字世界，通过数字体检的模式，全方位反映法院在审判管理中的特色和差距，以及当地党委政府在社会治理工作上所取得的成效及面临的治理挑战。

“数助决策”Logo

“数助决策”的工作基础是人民法院大数据管理和服务平台数据

按照“继承发展创新、突出服务重点、量化表征所能、辅助决策所需”的思路，中国司法大数据研究院综合前期司法大数据专题研究经验，参考各行业指数化研究成果，基于人民法院大数据管理和服务平台汇聚的丰富案件、卷宗和文书信息等数据资源，并结合全国各地政府对外公布的行政区人口规模、GDP、金融存款余额、民用汽车量、旅游人次等经济测数据，设计完成“社会治理指数体系”。社会治理指数共设置六项二级指标，分别为“法治政府司法指数”“营商环境司法指数”“诚信社会司法指数”“平安社会司法指数”“生活和谐司法指数”“生态文明司法指数”。

依托“数助决策”工作背景形成的社会治理指数体系

其一，法治政府建设指数。法治政府是法治中国的核心。党的十九大报告明确提出，我国要在2035年基本建成法治政府。法治政府建设指数就是运用司法的角度丈量法治政府之进度，记录地方政府法治运行轨迹。主要内容包括行政纠纷防控风险、行政违法风险指数、政府信息公开指数、行政赔偿风险指数、行政滥诉防控风险指数。法治政府建设指数以整体行政案件、行政机关败诉案件、政府信息公开案件和行政赔偿案件的发案量为衡量标准。

其二，营商环境司法指数。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视优化营商环境，为打造市场化、法治化、国际化的营商环境，作出了一系列关于持续优化营商环境、提高综合竞争力的重大部署。2019年10月国务院正式出台的《优化营商环境条例》，其中第八条要求建立和完善以市场主体和社会公众满意度为导向的营商环境评价体系，发挥营商环境评价对优化营商环境的引领和督促作用。因此，营商环境司法指数的设置就是从司法大数据的视角实现营商环境的法治实效评估，该指数主要包括商事活动纠纷风险指数、对外贸易风险指数、民间借贷管控风险指数、农村土地纠纷风险指数、商品房交易风险指数。同时，以民间借贷纠纷、商品房买卖案件和农村土地纠纷案件的发案量为衡量标准。

其三，诚信社会司法指数。诚信社会建设是我国社会主义市场经济体制和社会治理体系的重要组成部分。就整体而言，社会信用体系的建设，对于促进社会主义市场经济体系的完善，提升国家的整体竞争力以及促进社会发展与进步都具有重要的意义。因此，诚信社会司法指数主要从食品药品安全、社会保障、劳动用工、知识产权等角度，以司法角度评估社会诚信建设，该指数主要包括知识产权保护风险指数、金融诈骗犯罪防控风险指数、非法集资犯罪管控风险指数、食药安全风险指数、劳动纠纷风险指数、拖欠劳动报酬风险指数。这一指数以知产案件、金融诈骗案件、非法集资案件、食药安全案件、网络诈骗案件、劳动纠纷案件、拒不支付劳动报酬纠纷案件的发案量为衡量标准。

其四，平安社会司法指数。党的十九大报告中明确提出“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”。平安中国建设，归根结底就是要建设一个民众能够拥有安全感的社会，具体来说就是：人的身体没有受到伤害、人的心理没有受到损害、人的财产没有受到侵害、人的社会关系没有受到迫害、人生存环境没有发生灾害。因此，平安社会司法指数主要包括人身安全风险指数、道路交通安全管控风险指数、公共安全风险指数、个人财产安全风险指数、未成年人权益侵害风险指数、未成年人犯罪防控风险指数、学校及教育培训机构安全指数、妇女儿童被拐卖风险指数、黄赌毒治理风险指数、妨害司法犯罪防控风险指数。该指数以涉人身安全的八类暴力犯罪案件、涉道路交通安全案件、危害公共安全案件、侵犯个人财产的“两抢一盗”案件和诈骗案件、未成年人权益保护案件、未成年人犯罪案件、涉学校及教育培训机构案件、拐卖妇女儿童案件、黄赌毒案件、妨害司法犯罪案件的发案量为衡量标准。

其五，生活和谐司法指数。生活和谐是和谐社会建设的应有之义，生活和谐可以切实提高人民群众的获得感、幸福感。因此，生活和谐司法指数设置了家庭纠纷风险指数、邻里纠纷风险指数、医疗纠纷风险指数、旅游纠纷风险指数，从司法角度评估人民群众生活和谐程度。该指数以婚姻家庭中民事纠纷案件、邻里纠纷案件、医疗纠纷案件和旅游纠纷案件的发案量为衡量标准。

其六，生态文明司法指数。党的十九大报告明确提出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。对此必须加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制。生态文明司法指数据此设置了环保执法风险指数和生态环境保护防控风险指数，从司法大数据角度评估环保执法情况以及生态环境保护防控情况。以资源和环境保护为主体的行政案件发案量，以及违反自然资源保护（包含植物、动物、矿产资源等）和污染环境（包含水污染、大气污染、噪声污染、土壤污染、电子废弃物污染等）一审案件的发案量为衡量标准。

路径探索，初见成效

基于这六大指数，研究人员结合海量司法数据及对应的经济侧数据，开展了科学有效的司法大数据分析及评估工作，并取得了积极的成效。

2019年11月14日，“数助决策：司法大数据服务社会治理路径探索”专题研讨会在厦门市翔安区人民法院举行“数助决策”一期试点工作在全国17个省、自治区、直辖市，与53家不同层级试点法院联合进行了实地调研、学术讨论、基地建设、报告撰写、系统开发等工作。摸索出了一条基于司法大数据的“政、产、学、研、用”联合开发利用有效途径：通过与试点法院、当地大数据管理局（或智慧办）开展三方战略合作，定期举办涵盖政府决策层、司法机构、大数据管理机构、金融机构、学术机构、司法科技公司领导、专家、学者的“司法大数据助力社会治理能力现代化”专题论坛及研讨会，极大推动了试点区域利用司法大数据分析评估经济社会运行情况的工作风气。⁷试点法院联合中国司法大数据研究院撰写的《基于司法大数据的社会经济运行情况评估报告》在福建、浙江、江西、河北、西藏等省、自治区得到当地党委政府主要领导肯定批示，由此联合有关政府机构开展了极具针对性的治理措施，形成司法大数据辅助完善社会治理体系的良性、高效闭环。⁸
江西省高级人民法院、中国司法大数据研究院联合撰写的专题报告获得江西省委、省政府主要领导批示肯定

2020年新冠肺炎疫情期间，中国司法大数据研究院与浙江省嘉兴市中级人民法院针对重点领域、重大风险开展“专项化”司法大数据分析，聚焦风险高发、易发的关键领域和环节，加强分析研判、预警预判，促进提升防范化解潜在风险能力水平。嘉兴中院向市委市政府和浙江省高院报送《关于新冠肺炎疫情对我市经济运行和社会治理潜在影响的专题分析报告》，研判、预测辖区中小微企业经营风险、商贸综合体运营风险、房地产企业违约风险、服务行业转型风险、劳动密集型企业用工风险、防控措施行政风险、医疗行业潜藏风险、疫源管理风险、纠纷积压风险等九大风险点，并提出相应的对策和建议。嘉兴市委书记张兵专门作出批示“市中院党组从诉讼审判的独特视角分析新冠肺炎疫情对我市经济运行和社会治理的潜在影响，体现了市中院服务大局、主动作为意识，应予以充分肯定”“对可能发生的问题和矛盾要及早进行研究，未雨绸缪，形成预案，妥善应对”。市委为此召开专题会议研究涉疫情重大风险，并成立由常务副市长挂帅的工作专班，会同法院等各部门提前应对、依法化解。浙江省高院主要领导对分析报告给予了高度评价，认为“嘉兴中院积极利用司法大数据分析区域经济运行和社会治理状况，特别是在疫情防控期间，利用SARS期间的司法数据研判当前疫情对经济社会的影响，体现了中院服务大局、主动作为的意识，也体现了大数据的快速反应能力和前瞻性，值得肯定”。最高人民法院主要领导也对嘉兴中院运用司法大数据助力当地党委及时应对疫情工作做出肯定批示，认为很有推广价值。⁹

嘉兴市中级人民法院、中国司法大数据研究院联合撰写的专题报告研判、预测辖区九大风险点，并提出相应的对策和建议，充分发挥了司法大数据预测社会需求、预判社会发展、预警社会风险的重要作用

随着司法大数据在数量和质量的进一步提升，指数设置的优化升级，“数助决策”这一司法大数据应用探索将推动科技理性与司法理性的深度融合，形成覆盖更全面、指向更清晰、研判更精确的经济社会运行评估指标体系，推动从依靠直觉与经验决策向依靠大数据转变，从被动“堵漏洞”向主动“防风险”转变，从供给导向需求导向转变，为打造具有中国特色、时代特征的省、市域社会治理新模式提供更多司法贡献，为推进国家治理体系与治理能力现代化贡献更多实践经验和司法智慧。

原文刊载于2020全国政法智能化建设征文汇编，本文略有改动。

1Billion Prices Project网站：http://www.thebillionpricesproject.com/

2联合国Global Pulse项目网站，https://www.unglobalpulse.org/

3人民网，2016年01月26日，大数据如何改善社会治理：国外“大数据社会福祉”运动的案例分析和借鉴，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0126/c83863-28085644.html

4世界银行“大数据在行动：专注于治理”网站，https://olc.worldbank.org/content/big-data-action-focus-governance

5新华社北京12月9日电，习近平：实施国家大数据战略加快建设数字中国，http://www.xinhuanet.com/2017-12/09/c_1122084706.htm

6最高人民法院官网，2017年11月24日，周强：运用司法大数据促进公正司法服务社会发展，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-70442.html

7人民网，2019年11月15日，全国首家“数助决策”实践基地落户厦门翔安，http://fj.people.com.cn/n2/2019/1115/c181466-33543177.html

8最高人民法院信息中心官微“智慧法院进行时”，2020年7月15日，【数助决策】用数据说话！江西高院这项工作获江西省委省政府领导批示肯定！

作者：陈志宏 刘茜

单位：中国司法大数据研究院

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本期责编：郭诗琦

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